黄兵律师：刑事优先还是行政优先——兼论几个行刑衔接问题 作者：黄兵     时间：2026-01-28    来源：互联网

行刑双向衔接是指行政处罚与刑事处罚之间的相互衔接，具体包括正反两个衔接方向。其中行政机关在执法过程中发现涉嫌犯罪案件移送刑事机关（公安机关、监察机关、检察院、法院）进行刑事侦查，此为正向衔接；刑事机关在办理刑事案件过程中或办结后，对于需要给予以行政处罚的案件移送行政机关，此为反向衔接。

截至《中华人民共和国刑法修正案（十二）》，经济犯合计106个具体罪名，秩序犯合计146个具体罪名，分别占全部483个罪名的21.95%和30.23%，超过二分之一。随着行政犯时代的来临，当前行刑衔接存在很多亟待解决的问题。比如：

（一）由行到刑的正向衔接

由行到刑，是指行政机关在执法过程中发现涉嫌犯罪案件移送刑事机关（公安机关、监察机关、检察院、法院）进行刑事侦查。主要包括两种类型：

第一，行政执法机关在执法过程中将发现的应当有公安机关立案侦查的犯罪，及时移送公安机关侦查。这是实践中最为常见的衔接移送情形。

第二，行政执法机关在执法过程中将发现的涉嫌职务犯罪案件，及时移送监察机关或者检察机关。

（二）由刑到行的反向衔接

由刑到行，是指刑事机关在办理刑事案件过程中或办结后，对于需要给予以行政处罚的案件移送行政机关进行行政处罚。主要包括四种类型：

公安部2020年7月20日发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第3条规定：“对不够刑事处罚的犯罪嫌疑人需要行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门”。公安机关的移送量应当是最大的。

根据《刑事诉讼法》第177条规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院”。

3.  监察机关移送。

《中华人民共和国监察法实施条例》第32条规定，监察机关发现依法由其他机关管辖的违法犯罪线索，应当及时移送有管辖权的机关。监察机关调查结束后，对于应当给予被调查人或者涉案人员行政处罚等其他处理的，依法移送有关机关。

4.  人民法院移送。

中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》第1条第5项指出：“......人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件，认为依法应当给予行政处罚的，应当提出……司法建议，移送有关行政执法机关处理。”

（三）其他的相互衔接

1. 他事衔接。

除了以上刑事机关不认定犯罪、不判处刑罚，可能需要移送行政执法机关。刑事机关在办理案件过程中，如果发现相关单位或个人涉及其他行政违法行为的，或者发现行政机关针对移送犯罪事项遗漏处罚的，也应当移送行政执法机关予以处罚。

2、来回衔接。

违法犯罪事实无法查清的，或者在法律适用层面存在不同理解的，还会产生“行到刑，再回到行”的来回衔接。例如，税务机关认为构成发票犯罪，于是将案件移送给刑事机关，刑事机关最终审查认为不符合刑事认定条件（一般认为，我国行政案件的证明标准要低于刑事案件的证明标准）。在这种情形下，刑事机关完全可以移送相关行政执法机关对案件给予行政处理。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”但是，不论是从法律实体、法律程序还是法律实践均不存在刑事优先问题，尤其实践中多数案件是由行政执法部门以执法程序主导调查终结后再移送刑事机关侦查。

1、依法适用相关的法律规定。

2. 调查清楚行政机关没理由不处罚。

行政执法机关已经查明行为人的行为违反行政法律、法规，应当处以行政处罚。行政执法和刑事判罚适用的法律依据完全不同，处罚手段也不同，甚至处罚范围、后果等更是大相径庭。就同一个不法行为而言，刑事处罚并不能包含行政处罚的内容，所以在刑事处罚外仍然需要处以其他行政处罚（比如吊销行为人的许可证）。目前在司法实践过程中，往往就是由于误解“刑事优先原则”，在案件处罚过程中导致行政处罚中断、甚至缺位，比如危险作业案件移送刑事机关定罪判刑，但刑罚仅有自由刑，不会涉及犯罪工具、违法所得以及罚金罚款等财产刑、能力刑。

3. 行政处罚不会造成双重处罚。

根据《行政处罚法》第35条规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期；人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第11条第3款“依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。所以在行政执法机关处以行政处罚后，就同一不法行为将案件移送刑事追诉机关，刑事追诉机关给予行为人刑罚处罚的，完全可以将先前的拘留、罚款分别折抵自由刑与财产刑。

4、以行政处罚的执行情况作为刑事犯罪前置条件。

例如根据《中华人民共和国刑法》第201条规定，纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款数额较大并且占应纳税额百分之十以上的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；数额巨大并且占应纳税额百分之三十以上的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的，不予追究刑事责任；但是，五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚的除外。所以税务机关查处逃税案件时，应当先按照税务处理。行为人在税务机关下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的，就不应当移送刑事追诉机关；只有不接受行政处罚的，才应移送刑事追诉机关。

参考文献：

1.武晓雯，《行刑衔接机制的基本问题》，《中外法学》2023年第3期

2.苗生明、杨先德《论行政犯的处罚原则及其实践》，《政法论坛》2023年第2期

作者简介：

黄兵律师，国浩律师(银川)事务所管理合伙人、管委会主任，宁夏法学会刑事法学研究会理事，宁夏律师协会刑事专业委员会副主任，向阳花刑事法律服务品牌负责人，宁夏回族自治区法学会首席法律咨询专家，西夏区法学会首席法律咨询专家。专注刑辩，主攻经济犯罪、商业犯罪、职务犯罪以及重大疑难刑事案件，为兽药巨头泰瑞制药股份公司污染环境、上市公司特大虚开增值税发票、宁夏特大医保诈骗、银川6.21富洋烧烤店特大责任事故等多起全国影响案件提供优质辩护。曾荣获2023年全国法治创新人物，2024年、2025年、2026年国际权威法律评级机构钱伯斯(Chambers &Partners)大中华区榜单公司/商事重点推荐律师，荣膺律新社“2025年度商业犯罪领域品牌之星：匠心律师”。所办案件入选最高人民检察院“全国100件优秀刑事抗诉案件”，入选“2025年度全国十大刑事案件”，入围2024年度第十届“全国十大无罪辩护经典案例”，荣获中世联盟双年奖之刑事辩护大奖等奖项。

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