黄兵律师：光伏项目用地之非法占用农用地罪辨析
在国家推动落实双碳战略实施和能源结构调整的大背景下，光伏等利用清洁能源发电迎来快速发展。由于光伏项目用地占地面积大、行政法规数量众多且不断更新，致使光伏企业在用地占地施工建设方面存在很多不合规问题。同时土地作为行刑交叉密度极高的执法领域，如何正确把握行刑追究的责任边界，值得我们研究和关注！根据《中华人民共和国刑法》第三百四十二条【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。根据实务经验，本文紧扣非法占用农用地罪的罪状特征进行辨析，供实务人员参考。
一、光伏用地涉刑，应仔细鉴别有无“违反土地管理法规”
根据《刑法》非法占用农用地罪的行政前置条件是“违反土地管理法规”。近些年国家支持绿色能源发展，光伏用地性质及取得土地权益的方式比较复杂，尤其2023年《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（“12号文”）发布，更加鼓励在林区、牧区、退化、沙化及盐碱化土地上合理布局林光互补、牧光互补、草光互补、农光互补等复合用地。所以在行政责任尤其刑事责任认定时绝对不能片面、机械的适用法律，而要结合光伏行业的特殊用地特征和最新行业政策进行分析评判，否则不仅是在滥用刑事措施，更会阻碍企业和社会经济的健康发展。
根据《光伏发电站工程项目用地控制指标》《电力工程项目建设用地指标（风电场）》规定的用地分类，新能源项目用地一般可以分为四部分：变电站和运行管理中心用地；发电场区用地（光伏方阵）；集电线路和送出线路用地；进场道路和场内道路用地。其中，变电站和运行管理中心用地需办理建设用地审批手续，并取得国有建设用地使用权/集体经营性建设用地使用权。发电场区用地（光伏方阵）根据《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）规定，光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，依法依规进行管理，实行用地备案，不需按非农建设用地审批。集电线路和送出线路用地分为电缆沟敷设、直埋电缆敷设和架空线路架设三种安装方式，不同安装方式需要办理的用地手续也有差别。进场道路和场内道路用地，根据12号文规定光伏发电项目的场内外道路属于配套设施用地，应按建设用地进行管理，但是符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理。光伏用地管理是一个行政专业问题，有时政策变化太快，加上现实情况十分复杂，行政部门具体的政务人员也不一定能够准确把握。所以我们不能就案办案，就证据当证据。当然这部分不是本文希望说清楚的重点，而是建议在刑法适用时的延展面一定要“深”，深入行政交叉领域，也要“宽”，不断学习和开阔法律知识面。二、光伏用地涉刑，应认真考量有无“改变被占用土地用途”根据《刑法》非法占用农用地罪的行为要件是必须“改变被占用土地用途”。改变被占用土地用途是指未经依法办理农用地转用批准手续、土地征用、占用审批手续，非法占用耕地、林地、草地等农用地，在被占用的农用地上从事建设、采矿、养殖等活动，改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途。在光伏建设项目中比如涉及的道路等附属设施，不必然都属于改变被占用土地用途之刑罚范围。我们都知道“道路”具有功能用途、服务目的的多样性，有的既可以服务于光伏项目，同时也属于林业、草原的生产服务设施（森林、草原防火通道或生产道路），此时被占用土地具有服务于原有土地用途（例如在林地挖掘蓄水池服务于林木浇灌），所以从刑法谦抑性来讲至多给予行政处罚而非刑事打击。如在（2018）豫10刑终382号案件中，被告人在其承包的土地上建设厂房、硬化路面、开设公司，但均是服务于养鸡业，法院据此认为其“并未改变土地的农牧用途”。
三、光伏用地涉刑，应综合评判是否“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”
根据《刑法》非法占用农用地罪的后果要件是“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的”。其中“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”是指非法占用耕地、林地、草地等农用地改作他用，致使耕地、林地、草地等农用地原有的农用条件遭到破坏，功能丧失或者质量严重下降，无法或者难以恢复等情形。根据《关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕8号）规定，下列情形属于造成林地“毁坏”：在林地上实施建窑、建坟、建房、修路、硬化等工程建设的；在林地上实施采石、采砂、采土、采矿等活动的；在林地上排放污染物、堆放废弃物或者进行非林业生产、建设，造成林地被严重污染或者原有植被、林业生产条件被严重破坏的。下列情形属于“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：非法占用并毁坏公益林地五亩以上的；非法占用并毁坏商品林地十亩以上的；非法占用并毁坏的公益林地、商品林地数量虽未分别达到第一项、第二项规定标准，但按相应比例折算合计达到有关标准的；二年内曾因非法占用农用地受过二次以上行政处罚，又非法占用林地，数量达到第一项至第三项规定标准一半以上的。但是在司法实践中，如何计算农用地被毁坏的面积是经常遇到的问题。因为光伏方阵用地与一般的建设用地还存在明显差别，光伏组件只需要硬化基座，光伏支架最低点一般高于地面1米以上安装光伏板，而非将地面全部硬化后铺设。所以除了基座以外的土地往往不被破坏且仍然具备生产条件。那么在司法鉴定和法律适用时我们就要注意刑法评价被毁坏的面积仅应测算建房、修路、硬化等造成永久性毁坏的土地面积，或者说是农地生产条件被严重破坏的面积，对于光伏用地来讲是被硬化的基座面积而非整个光伏方阵。四、光伏用地涉刑，还应特别关注有无“主观犯罪故意”一些企业或个人承包土地的期限长达三十年、五十年，承包时土地还属于未利用地，但是随着国土一调、二调、三调的开展，国家编制了新一轮保护利用规划，也更新了国土变更调查和图斑数据，后期承包地的土地性质可能动态规划变成为林地、草地。但是这些变化是基于国家规划而非承包人同意，承包人往往难以及时的掌握和识别。非法占用农用地罪过失不构成，所以在刑事评价时还应当特别关注有无犯罪故意，关注是有意为之，还是无心之举。具体来讲就要调查核实政府部门是否存在行政不作为，导致光伏用地企业不知道需要办理审批手续，例如国土部门未公布涉案土地地类性质，有关部门未告知土地性质调整情况等等。以下列举几个裁判案例来参考说明：（1）二审法院认为，作为采矿许可证审批单位的国土部门，对该法律规定应当知晓，且应当在受理采矿权许可申请时告知申请人。本案现有证据，未证实国土部门已向李某某、万某某告知应办理占用林地审批手续，李某某、万某某在不知道需办理占用林地审批手续的情况下，按照采矿许可证核定的范围采石，主观上没有非法占用林地的故意，客观上也没有实施非法占用耕地、林地等农用地采矿的行为。判决如下：上诉人李某某、万某某无罪。（2）高级人民法院认为：原判认定周某某具有非法占用农用地的主观故意证据不充分。根据周某某与村委会签订的承包合同、相关证人证言，该地块为四荒地。国土部门未公布过涉案土地的地类性质，村委会的地籍簿也未公布过该地块的地类性质。周某某在侦查机关的数次供述均称“被抓了后才知道是非法占用农用地”。综上，原判认定周某某具有非法占用农用地的主观故意证据不充分。（3）二审法院认为：上诉人潘某承包该林地造果时，该林地为其他林地，直至案发前，有关部门并未将该林地区划办界定为生态公益林的情况告知上诉人潘某。现有证据也无法认定上诉人潘某知道其承包的涉案林地被区划界定为生态公益林。故上诉人潘某非法占用林地行为，虽然达到了破坏公益林的刑事立案数量标准，但欠缺主观故意构成要件。同时，潘某破坏的林地也未达到10亩，不符合非法占用他林地的刑事立案标准，不构成非法占用农用地罪。判决：潘某无罪——（2015）莆刑终字第250号案例。参考资料：
1.风电、光伏项目用地合规风险识别：建设用地，中电联法律分会
2.自然资源部办公厅等联合印发关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知
作者简介：
黄兵律师，国浩律师(银川)事务所管理合伙人、管委会主任，宁夏法学会刑事法学研究会理事，宁夏律师协会刑事专业委员会副主任，向阳花刑事法律服务品牌负责人，宁夏回族自治区法学会首席法律咨询专家，西夏区法学会首席法律咨询专家。专注刑辩，主攻经济犯罪、商业犯罪、职务犯罪以及重大疑难刑事案件，为兽药巨头泰瑞制药股份公司污染环境、上市公司特大虚开增值税发票、宁夏特大医保诈骗、银川6.21富洋烧烤店特大责任事故等多起全国影响案件提供优质辩护。曾荣获2023年全国法治创新人物，2024年、2025年、2026年国际权威法律评级机构钱伯斯(Chambers &Partners)大中华区榜单公司/商事重点推荐律师，荣膺律新社“2025年度商业犯罪领域品牌之星：匠心律师”。所办案件入选最高人民检察院“全国100件优秀刑事抗诉案件”，入选“2025年度全国十大刑事案件”，入围2024年度第十届“全国十大无罪辩护经典案例”，荣获中世联盟双年奖之刑事辩护大奖等奖项。
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黄兵律师，国浩律师(银川)事务所管理合伙人、管理委员会主任，宁夏刑事法学研究会理事，宁夏律师协会刑事专业委员会副主任，向阳花刑事法律服务品牌负责人，宁夏回族自治区法学会首席法律咨询专家（涉经济类犯罪研究类别），... 详细>>
